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        中華第一市:廣州市,為什么能成為中國第一個“建制市”?

        中華第一市

        作者|在舟

        責編|Thomas


        在中國漫長的歷史中,地方管理模式經過幾千年的發展,形成了今天的“省-市-縣”三級行政區劃。

        其中,“省”和“縣”都是形成于漫長歷史當中的傳統行政區劃,至明清時期共同構成了中國古代完備的地方管理體制。

        ▲中國行政區劃架構(村和社區屬基層自治組織)

        但“市”這一行政區劃的出現則是非常晚的。1912年,廣州市這樣的詞匯才開始出現。但直到1921年,隨著廣州市政廳的成立,中國才有了第一個行政區劃意義上的“建制市”。

        廣州也因此成為真正意義上的“中華第一市”。那么,“市”這一行政區是如何出現的?廣州又為何能成為中國第一個“建制市”呢?

        ▲1922年出版的《一歲之廣州市》


        一、  地方管理的演變

        形成于明清時期的“省-府-縣”三級體制是中國使用時間最長的三級地方行政區劃。

        其中,“縣”的出現極早。公元前221年,秦始皇統一六國后,在全國推廣郡縣制,“縣”就開始成為全國最基本的地方行政區劃。

        ▲秦朝的“縣”

        “府”的出現則是在唐宋時期。隨著社會經濟的發展,一些城市的規模越來越大,唐朝開始設置“府”進行管理,“府”除了管理城市外,往往還管轄有數量不等的“縣”。如唐朝的“成都府”和宋朝的“開封府”等。

        隨著唐朝實力逐漸走上巔峰,中華文化對周邊國家的吸引力也開始日漸增強,許多國家前往中國,學習中國的制度和文化。

        特別是近鄰日本大量派出“遣唐使”來中國學習制度和文化。

        ▲日本古畫中的遣唐使

        日本模仿唐朝在朝廷設立三省,使“省”成為中央政府的正式部門名稱。在地方上,日本同樣仿照中國引入“道”“郡”等地方區劃名稱。

        12世紀末,日本進入幕府時期,地方上的擁有軍權、財權和行政權封建貴族所轄的領地因與唐朝的“藩鎮”類似,因而漸漸被稱為“藩”,藩主的駐地也被稱為“藩”城。

        而像大阪這樣的規模較大城市,日本也按照唐朝的習慣稱為“大阪府”,以區別于其他藩城。

        ▲日本藩道對照圖

        而行省的出現則是要到13世紀末,元朝統一后疆域空前擴大。為加強管理,元朝創設了行省制。此后明清兩朝沿襲之,最終形成了“省-府-縣”的三級行政區劃。

        ▲清朝的“省-州/府-縣”

        明清時期,隨著社會經濟的發展,許多城市規模不斷擴大。特別是廣州。

        廣州從漢朝開始就是海上絲綢之路得重要中轉站。到清朝更是在廣州設置專門從事外貿的壟斷機構——廣州十三行來負責經營對外貿易,廣州的商業得以迅速發展。

        1757年,出于防止西方殖民勢力滲透的考慮,清朝開始執行閉關鎖國的政策。乾隆皇帝下令關閉除廣州十三行外其他一切對外貿易港口,這使得廣州更是得以成為當時中國唯一的對外窗口,成為當時中國唯一的對外商貿城市,被譽為“金山珠海,天子南庫”。

        ▲清代廣州十三行盛景

        作為華南地區長期的政治、軍事和經濟中心,明清兩代皆在廣州設府進行管理。廣州府下轄十余縣,范圍極大,包括今天珠三角的整個粵港澳大灣區都在其管理范圍之內。

        ▲清代廣州府轄區

        廣州府的治所設在廣州城內,但是廣州府對廣州城并沒有直接的管轄權。廣州城以城區中心為分界線,被廣州府下轄的番禺和南海兩縣分治。

        ▲廣州府城始終保持著兩縣分治的情況

        這種情況一直持續到19世紀中期。兩次鴉片戰爭后,廣州府被開辟為通商口岸,大量的外國貨物的涌入使得廣州的商業取得了進一步發展,廣州城的規模逐漸擴大,城內戶籍人口已經超過50萬。

        但廣州城依舊被兩縣分治。番禺和南海兩縣在管理上經常相互推諉,管理十分混亂。

        ▲清末廣州與清中期廣州(紅線內)范圍對比

        就在此時,曾經中國的學生日本,給予了解決廣州城管理問題的重大啟示。


        二、  來自日本的“反哺”

        在鴉片戰爭前的數百年間,日本一直作為中國的學生長期學習中國。18世紀以來,日本也和中國一樣奉行閉關鎖國政策。

        1840年,鴉片戰爭使中國被迫向西方打開國門。1853年,“黑船事件”也使得日本被逼著開放國門,西方的先進極大震撼了日本社會。

        1871年,日本開始了以“向西方學習”為主題的明治維新。

        ▲明治維新開啟了日本向西方學習的道路

        明治維新中,日本建立起了一套中央集權體制。

        地方上,明治政府推行了“廢藩置縣”的措施,原本半獨立的各“藩”被改稱“縣”。而在各“藩”的城市和人口大量聚集的工商業聚集區,日本則引申了“市”的概念。

        日本的“市”一詞源于中國,本意也指交易的場所,沒有將“市”作為單獨的行政區劃使用。

        ▲日本平安京仿唐長安設東西市

        由于明治政府極力扶持工商業的發展,因而需要對原各“藩城”和五萬人(后降至三萬人)以上的工商業聚集區進行單獨管理,“市”一詞也就由交易場所被引申為新的政區單位。

        “市”主要設置于有工商業基礎的地區,并且各“市”自行選舉市長和市議會進行自治。從而形成了日本“縣”比“市”大且無名義上隸屬關系的行政區劃。

        ▲明治時期設立的橫濱市

        維新后的日本迅速強大起來,并于1895年和1904年接連擊敗了曾經的老師中國和列強沙皇俄國,步入帝國主義列強的行列。

        日本的崛起之路引起了許多中國先進知識分子的思考,從19世紀末開始,清政府牽頭將大量的留學生送往日本學習,這些留日學生將許多日本關于城市的管理經驗帶回了中國,其中像許崇清、魏邦平等留日派后來更是出任了廣州市第一任教育局長和警察局長等重要職務。

        ▲許崇清(左)和魏邦平(右)

        從1905年開始,清朝模仿日本推行新政,在地方上頒布《城鎮鄉地方自治章程》,模仿日本設“市”,組織自治會進行自治。

        1907至1910年,有過留學日本經歷的同盟會成員江寶衍在廣東的《農工商報》上接連發表多篇文章,商討取消廣州城的兩縣分治,模仿日本建立“廣州市”,設立市長和市議會進行自治管理。

        ▲《農工商報》

        但風雨飄搖的清朝已經無法完成城市改革的使命。1911年10月,辛亥革命爆發,短短兩個月內,包括廣東省在內的南方各省迅速脫離清朝獨立。

        ▲辛亥革命形勢圖

        1912年1月,中華民國成立。民國成立初期,仍然延續清朝“省-府-縣”的行政區劃。但清朝混亂的地方管理令行政十分不便,同時飽含傳統色彩的“府”之類的地方區劃很難讓人感受到新時代的氣息。

        于是,諸多日本留學生開始將“市”這一概念帶回中國。率先進行設市的嘗試來自于江蘇省,在其頒布的《江蘇省暫行市鄉制》中,將各城市改稱為“市”,受縣的監督。設置市議會進行自治管理。此舉成為中國模仿日本設置“市”級機構的初次嘗試。

        ▲《江蘇省暫行市鄉制并選舉章程》

        與江蘇省幾乎同時,辛亥革命期間,廣州成立軍政府,中國同盟會成員陳炯明被推舉為代都督。陳炯明主政期間,將建“市”開始付諸于實踐。

        從1912年開始,陳炯明把負責廣州警務的“全省警務公所”,改稱為“廣州市警察廳”,廣州各中小學校之前也冠以廣州市之名等。

        ▲1912年廣東公報

        除了在名稱上進行改動,陳炯明還將南??h公署從廣州城遷出,準備結束兩縣分治的混亂局面。但是僅僅4個月后,二次革命爆發,陳炯明因支持孫中山失敗逃往香港。

        1914年,由于北洋政府擔心地方勢力太過膨脹,于是迅速叫停了城市自治的步伐,廣州和江蘇的第一次建“市”嘗試以失敗告終。同年,北洋政府下令全國進行“廢府存縣”的改革。

        但這次改革進行的極為混亂,廣東省各府被廢除后,自明朝以來實行了500多年的“省-府-縣”體制被改變,但省又無法直接管理這么多的“縣”。

        并且此時南??h已經遷至佛山,但對廣州城依舊有權管轄,廣州市警察廳等市政機構亦有權管理城內事務,地方管理反而比之前更加混亂。

        ▲廣東省曾設粵海道用以轄縣

        1916年,隨著袁世凱的病逝,中國進入北洋軍閥混戰時期。廣州城乃至整個廣東省陷入了桂系和粵系兩派軍閥的爭奪中,廣州陷入一片混亂,市制改革陷入停滯。

        直到1920年,隨著護法運動的深入,陳炯明和孫中山重回廣州主政,才重啟了廣州設市的進程。


        三、正式設市

        1920年,陳炯明重奪廣州。孫中山率領的國民黨精英們也回到了廣州,粵海道等北洋政府所設政區被取消,建“市”又重回到日程上。

        ▲陳炯明重奪廣州

        此次建市的重任落在了孫中山之子,孫科的身上。孫科在美國留學時曾學過城市規劃,1920年曾發表《都市規劃論》一文,是中國第一篇專門研究現代市政建設的文章。

        ▲孫科

        孫科組織了一批有海外留學經歷的國民黨精英共同進行廣州市的組織工作,經過近半年多的籌備。

        1921年2月15日,《廣州市暫行條例》正式實施,隨后的兩個月里,廣州市政廳掛牌成立,孫科成為第一任廣州市長,廣州成為中國第一個真正意義上的“建制市”。

        ▲廣州市政廳

        在《廣州市暫行條例》中,以孫科為首的國民黨精英充分吸收了日本和歐美的城市管理經驗,劃定了廣州城墻內和城外西關約24平方公里的地區作為廣州城區,模仿日本對城市政區的命名方式稱其為“市”。

        市區單獨由市政廳治理,不再分屬番禺和南海兩縣,結束了上千年的兩縣分治廣州的局面。

        同時,條例中規定廣州市與各縣平級,隸屬于省政府直轄。這就使得“市”成為了與縣平級的行政區劃,從根本上區別于日本和歐美的“市”其本質是自治機構,與其上級政區并沒有直接隸屬關系。

        ▲廣州市組織圖

        廣州設市后,孫科對廣州城進行了整體規劃,修建了近代城市的公路架構,建立城市給排水系統,陸續修建了十座公園,使得廣州成為一座公園城市。

        廣州設市的舉動立刻產生了示范效應,僅僅三個月之后,1921年5月,廣州的近鄰汕頭也成立了市政廳,成為了中國第二個“建制市”。

        ▲全面抗戰之前的歷任廣州市長

        不久,隨著北伐戰爭的節節勝利,北洋軍閥倒臺,國民黨領導下的南京國民政府成為統治全國的政府。廣州設市的成功經驗也被推廣向其它城市。

        ▲南京國民政府


        四、“市”的發展

        南京國民政府成立后,出于管理的需要,又將“市”細分為“省轄市”與人口超過百萬的“特別市”。

        1926年,北伐軍收回了漢口英租界,成立了漢口特別市。1927年5月至6月,上海和南京也成立特別市,特別市是與省平行且直轄于中央的行政區劃,這成為后來直轄市的雛形。

        此后,南京國民政府在全國廣設特別市和省轄市,市單獨立法的形式已經滿足不了實際的需要。因此,南京國民政府于1928年頒布《特別市組織法》與《市組織法》。

        在法律的支持下,包括蘇州和沈陽在內的十余座城市接連被設為省轄市。北平和青島被設為特別市,后改稱(行政)院轄市。

        ▲1928年中華民國地圖

        此時的“市”與“縣”是一對平級的行政區劃,市轄范圍為城市化水平較高的部分地區,除了個別特大城市可以下轄“縣”外,大部分“市”對周圍的“縣”沒有管轄權。

        但隨后不久,日本發動了侵華戰爭,侵占中國期間,日本根據自己的行政模式,在中國三萬人以上的居住區設置了諸多的“市”,例如安東縣改稱安東市(今遼寧丹東)設通化市(今吉林通化)等。

        抗日戰爭勝利后,國民政府接收了被日偽所占各大城市?!笆小钡臄盗勘葢鹎坝忻黠@的增加。

        1946年,解放戰爭爆發。隨著中共領導的人民軍隊在解放戰爭中節節勝利,大量城市被解放。1948年,陽泉和石家莊兩地成立歸中央直接領導的“市”。

        由于新的人民政府沒有“行政院”這一機構,因此“直轄市”一詞取代“院轄市”,成為直屬中央的城市代稱。

        ▲山西陽泉紀念墻

        1949年新中國成立后,“市”級行政區劃基本繼承民國,分為和“縣”平級的“省轄市”以及直屬于中央管理的“直轄市”。

        1954年,新中國第一部憲法(以下稱為《五四憲法》)出臺,《五四憲法》以法律的形式規定中國行政區劃為“?。ㄖ陛犑校h(省轄市)—鄉”三級體制,“市”和“縣”同為被省直轄的二級行政區劃。

        ▲《五四憲法》中關于行政區劃

        但從實際行政來說,一個省面積很大,下轄幾十甚至上百個“縣”和“市”,建國初期交通條件有限,省很難直接管理到基層。

        因此各省按照明清時期“府”的概念,在本省劃分多個“地區(或稱專區)”,“地區”與傳統的“府”類似,下轄若干縣。再派出一個機構到“地區”代表省政府來進行管理。

        但是“地區”和“市”有著本質的不同,“市”是省下的二級行政區劃,其官員由當地人民代表大會選舉產生。

        而“地區”的本質則是省的派出機構,其官員都由省政府進行任命,職責主要是上傳下達,協調工作,且“地區”沒有人民代表大會。因此,“地區”并不是我國的正式行政區劃。

        “地區”的出現,是為了適應建國初期我國城市化水平不高的無奈之舉。而且“地區”又在一定程度上復雜了地方行政,例如上世紀90年代前的甘肅天水就分為天水地區(下圖紅字),天水市(紅色下劃線)和天水縣(黑字)。

        ▲80年代初的甘肅天水

        隨著我國社會經濟發展,1983年開始,國家在全國范圍內推行“地市合并”?!暗貐^”開始與“市”合并,成為省之下的第二級行政區劃,稱為“地級市”。

        部分發展水平較低的“市”則繼續保持與“縣”同級,稱為“縣級市”。

        ▲縣級市

        時至今日,中國廣闊的疆域上矗立著近700座“市”,城市化也成為推動我國經濟發展的巨大動力。

        “市”作為行政區劃最早是清末民國時期從日本“反哺”回中國的概念。廣州市作為”中華第一市“被載入史冊。

        “市”一開始也只是管轄縣城周邊城市化水平較高的區域,與“縣”是平級關系。

        直到新中國成立后,隨著“地區”的設立和“地市合并”改革的推行,”市“才最終形達到似于傳統“府”的地位,形成了”市管縣“的模式,奠定了今天”省-市-縣“三級行政區劃模式。

        而廣州市作為“中華第一市”,為“市”這一行政區劃的發展做出了開創性貢獻。

        ▲廣州市政府

        長期作者|在舟

        從事高中歷史教學

        文章審核|寧波項彧

        寧波諾丁漢大學國際事務與國際關系專業在讀

        責任編輯|Thomas

        倫敦政治經濟學院畢業生|環球情報員主編


        —(全文完)—

        本文系 「環球情報員」原創內容

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